La giustizia più veloce accelera l’economia: da un circolo vizioso ad uno virtuoso

di Mariella Trucchi dal Numero 3-4 - Maggio - Agosto 2011
La lunga durata dei processi

Si sente oggi in Italia la necessità di poter contare su una giustizia civile degna di un paese civile per una crescita generale dell’economia, specie in un confronto internazionale.
Le istituzioni che amministrano la giustizia svolgono, infatti, una funzione rilevante per un corretto funzionamento di un’economia di mercato oltre che per il progresso civile di una nazione. Tuttavia in Italia l’enorme durata dei processi rende a volte inutile il loro esito, finendo per favorire chi ha torto ed il continuo vacillare del principio della certezza del diritto per il mancato e reciproco rispetto delle regole, crea delle difficoltà. Anche l’aumento dei costi di transizione ed il cattivo funzionamento dei mercati finanziari esterni al canale bancario,con i tribunali e gli uffici giudiziari utilizzati per resistere alla giustizia più che per ottenerla, conducono al risultato di un numero anomalo di controversie che contrasta con un veloce funzionamento della giustizia, minando la fiducia dei cittadini e delle imprese che rinunciano così a crescere.
Si crea così “un circolo vizioso che parte dalle istituzioni giudiziarie, passa attraverso il sistema economico influenzando negativamente l’atteggiamento dei cittadini e delle imprese verso la giustizia, torna indietro alle procure ed ai tribunali creando così le premesse per l’immobilità” come rivela uno studio di Confindustria del giugno 2011, confermando le molteplici interazioni tra giustizia e sistema economico.
Una testimonianza della difficile funzionalità della giustizia civile italiana nei confronti internazionali appare facendo riferimento al numero di condanne presso la Corte europea per l’infrazione dell’articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo concernente l’eccessiva lunghezza dei procedimenti: nel 2008 su 54 condanne complessive ricevute dall’Italia ben 53 sono dovute alla lunghezza della giustizia civile.
Le condanne di Strasburgo insieme alle denunce annuali pronunciate dai magistrati della Corte di Cassazione in occasione dei discorsi di apertura dell’anno giudiziario e dai confronti internazionali sulla durata media dei processi dimostrano come la durata media dei processi sia un indicatore di efficienza di un sistema giudiziario, che può essere rivelata anche dalla qualità delle sentenze e dal costo delle cause.
Conseguentemente poiché molteplici sono le interazioni tra giustizia e sistema economico, è necessario giungere ad una giustizia più veloce per passare da un circolo vizioso ad uno virtuoso.
Secondo i dati della Commissione Europea per l’Efficienza per la Giustizia (CEPEJ), i tempi per arrivare ad una decisione di primo grado sfiorano un anno e mezzo e sono quasi doppi rispetto a quelli della Francia e superiori di quattro volte a quelli dell’Austria.
 
TABELLA A


Fonte: elaborazioni CSC su dati CEPEJ

Conseguenze economiche dei lunghi processi.

I lunghi processi hanno rilevanti effetti negativi sulla performance economica del Paese in quanto la giustizia, così come l’istruzione e la sanità, è una delle istituzioni senza le quali un’economia di mercato non riesce a creare prosperità e benessere per i cittadini.

Evidenziamo ora i canali attraverso cui passano tali effetti negativi:
  • un primo canale passa attraverso i costi per le imprese le quali, a causa dell’incertezza sui tempi e sull’esito finale del giudizio del tribunale, nonostante ritengano di aver ragione, preferiscono trovare un accordo extra-giudiziale rinunciando in media al 36% della somma dovuta pur di non andare in giudizio (secondo i dati dell’indagine INVIND della Banca d’Italia).
  • un secondo canale è la dimensione delle aziende. Infatti la scarsa fiducia nei tempi rapidi della giustizia e nel mutuo rispetto dei rapporti contrattuali all’interno dell’azienda, scoraggia gli investimenti degli imprenditori e la crescita dimensionale. La dimensione media dell’impresa italiana è pertanto correlata con i tempi della giustizia civile: ad una diminuzione del10% della durata dei procedimenti, corrisponde in media l’aumento di circa lo 0,3% della dimensione media delle imprese; nel Mezzogiorno, dove le imprese sono strutturalmente più piccole, la durata dei processi è più lunga.
  • un terzo canale è la competitività del Paese e la fiducia tra i cittadini. Quindi non solo effetti negativi diretti sui costi delle imprese, ma anche quelli indiretti derivanti dall’impatto che la giustizia ha sulla fiducia della popolazione e sulla perdita di competitività dell’economia nazionale che presenta meno attrattiva per gli investimenti esteri, peggiorando così la performance economica complessiva.
  • un quarto canale è il rapporto tra il livello del PIL pro-capite e la lunghezza dei processi che presenta una stretta correlazione. Nel Nord, dove la giustizia civile è più rapida, le provincie italiane presentano un reddito pro-capite più alto e sono ivi maggiormente concentrate. Una diminuzione della durata dei processi del 10%, è associata con un PIL pro-capite più alto dello 0,8%.
  • infine, per quanto attiene la crescita e quindi l’aumento della performance italiana a seguito dell’eterogeneità nella lunghezza dei processi, utilizzando i dati del periodo 2000-2007 disponibili dall’Istat e riguardanti i processi di cognizione ordinaria di I grado, ad una durata media di questi ultimi più bassa del 10% è associata una crescita economica aggiuntiva di circa lo 0,4% nei sette anni. Quindi questa correlazione attesta che l’impatto della lenta giustizia civile sul lento sviluppo italiano è rilevante, dato che in quei sette anni l’economia è cresciuta complessivamente di circa l’8%.
Se si analizzano le attività giudiziarie che riguardano in particolare l’economie e le imprese, l’Italia è in testa alla classifica europea oltre che per la durata dei processi, anche per i costi per risolvere controversie commerciali, come si evince dagli indicatori della Banca Mondiale pubblicati nel rapporto Doing Business 2011.
Ci si pone una domanda: quali le principali cause del divario della giustizia italiana rispetto agli altri paesi avanzati? Per rispondere con più chiarezza a questo interrogativo, distinguiamo dapprima tra l’offerta e la domanda di giustizia per individuarne i fattori maggiormente critici che sono all’origine dell’eccessiva durata dei processi.
 
TABELLA B


Fonte: elaborazioni CSC su dati Doing Business 2011

A) Primo gruppo di fattori: l’offerta di giustizia.
L’offerta di giustizia è intesa come capacità del sistema giudiziario di prendere decisioni per risolvere le controversie tra le parti.
La performance dell’offerta dipende oltre che dalle risorse umane e finanziarie, anche dagli assetti organizzativi degli uffici giudiziari e dalle motivazioni dei giudici e cancellieri. Secondo i dati CEPEJ riferiti al 2008, l’Italia spende per il funzionamento della giustizia civile e penale circa lo 0,19% del PIL, dato non dissimile dalla media dei paesi europei. Le differenze maggiori riguardano invece la composizione della spesa in quanto in Italia il 70% è destinata ai tribunali, il 27% alle procure e solo il 3% al pubblico patrocinio per i cittadini meno abbienti. Nel Regno Unito invece il 45% della spesa è destinato al pubblico patrocinio e solo il 35% ai tribunali, dato questo che rispecchia gli alti costi di accesso alla giustizia del Regno Unito. Per quanto riguarda la spesa destinata ai tribunali per pagare gli stipendi, si nota che l’Italia è nettamente superiore agli altri Paesi europei con circa il 76%.
Quindi l’offerta di giustizia italiana destina una quota relativamente alta della sua spesa ai tribunali ed agli stipendi ed è caratterizzata da una distribuzione territoriale dei tribunali poco razionale a volte eccessiva e a volte insufficiente rispetto alle esigenze dei cittadini.
Inoltre i tribunali, oltre ad un problema di allocazione, si presentano piccoli e sottodimensionati costringendo i giudici ad occuparsi di cause dal contenuto molto vario. Tali limiti strutturali impediscono di utilizzare le economie di scala tipiche dei grandi tribunali e di creare all’interno nuove specializzazioni.
Recenti studi mettono in evidenza che la produttività di ciascun magistrato è crescente al crescere del tribunale e che circa il 70% dei tribunali è troppo piccolo rispetto alla sua scala efficiente.
Per l’organizzazione dei tribunali assume oggi rilevanza la cosiddetta digitalizzazione del processo civile con l’introduzione e uso delle tecnologie delle comunicazioni e delle informazioni telematiche (ICT).
Tre le principali motivazioni dei benefici derivanti dall’uso dell’ICT:
  1. gli uffici giudiziari possono elaborare maggiori quantità di informazioni con costi inferiori gestendo meglio nel contempo l’interazione interna;
  2. semplificazione dell’interazione dei tribunali con l’esterno (avvocati e parte in causa) derivanti dalla possibilità di comunicare e depositare gli atti processuali presso gli uffici giudiziari in modo più efficiente;
  3. migliora la rendicontazione degli uffici giudiziari attraverso una più facile raccolta delle informazioni che riguardano l’attività dei tribunali velocizzando così i processi.
La digitalizzazione, intesa come acquisto di computer per gli uffici, assorbe il 2,4% della spesa complessiva dei tribunali, invece il cosiddetto processo civile telematico nella globalità del suo progetto coinvolge soltanto il 18% dei tribunali ordinari secondo i dati del Ministero della Giustizia con una richiesta sempre maggiore di formazione professionale e di competenze informatiche del personale degli uffici giudiziari.
Sempre nell’offerta di giustizia un ruolo fondamentale è svolto anche dalle competenze e dalle motivazioni dei giudici. Un ordinamento varato nel 2007 introduce un cambiamento sul passaggio di grado del magistrato che non è più completamente automatico e la progressione economica dipende da una valutazione quadriennale di competenza del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). Tale valutazione quadriennale si basa su criteri più oggettivi misurati da indicatori qualitativi.
Secondo alcuni osservatori una delle cause dell’eccessiva durata dei processi è la scarsa attenzione alla fase istruttoria del processo e la propensione dei giudici italiani a redigere sentenze particolarmente prolisse, con un impegno maggiore da parte dei magistrati italiani nella redazione e stesura della motivazione delle sentenze in cui la professionalità e la reputazione sono maggiormente valorizzate.

B) Secondo gruppo di fattori potenzialmente all’origine dell’eccessiva durata dei processi: la domanda di giustizia.
La domanda di giustizia che ora andiamo ad analizzare viene intesa come l’insieme delle controversie per la cui risoluzione si fa ricorso al sistema giudiziario e dove, a differenza dell’offerta di giustizia, più notevoli sono le differenze con gli altri grandi Paesi europei.
La domanda di giustizia ci sommerge ed è proprio questo eccesso di litigiosità una delle cause più importanti della spropositata durata dei processi. Infatti nel 2008 in Italia sono stati avviati 4,77 procedimenti civili ogni 100 abitanti contro il 3,58 della Spagna, il 2,73 della Francia e lo 0,55 del Regno Unito (Inghilterra e Galles), secondo l’elaborazioni del Centro Studi Confindustria su dati del CEPEJ.
Gli elementi principali che giustificano la lunga durata dei processi sono:
  1. l’elevata litigiosità: la parte nel torto è favorevole ai tempi che si dilatano e a non risolvere extra-giudizialmente una controversia in attesa di una sentenza che arriverà sono dopo molti anni.
  2. l’aumento del numero dei procedimenti civili di cognizione ordinaria e in materia di lavoro, previdenza ed assistenza, che in primo grado è cresciuto di circa 2,5 volte contemporaneamente al numero degli avvocati iscritti agli albi che sono passati da 48.000 nel 1995 a 100.000 nel 2000 ed a oltre 200.000 nel 2009, secondo i dati della Cassa Forense. Non senza trovare per alcuni un nesso causale tra il numero degli avvocati e la litigiosità, avvocati che in genere sono retribuiti sulla base del tempo e del numero degli atti dedicati a ciascun procedimento a prescindere dall’esito della causa.
La maggiore ingiustizia del sommo diritto italiano è in primis quella ai danni del benessere dei cittadini con il risultato che le difficoltà economiche producono anche maggiori violazioni delle norme. Diventa importante, oltre che elaborare e approvare riforme, porre attenzione alla loro completa implementazione e successiva valutazione intervenendo su più fronti, con interventi organizzativi, processuali e ordinamentali. Bisogna usare più leve, perché più il tempo passa, più sale il conto gestionale in termini di costi, minore è la crescita, minore è il PIL e l’influenza e il valore delle riforme. Usare più leve significa organizzare processi ordinari più semplici.
Suggerimenti per migliorare l’offerta:
  • ridisegnare la mappa dei tribunali, degli uffici giudiziari attraverso un progetto organico di razionalizzazione ed accorpamento delle molteplici sedi sparse nel territorio per ottenere un’adeguatezza della loro struttura dimensionale;
  • accrescerne la produttività e raggiungere un sistema composto di tribunali omogenei e con un taglio medio-grande. Necessaria è una legge che riveda le circoscrizioni territoriali dei tribunali.
A riguardo nel 2008 al Senato è stato presentato un disegno di legge ostacolato però da resistenze per interessi localistici. I criteri da utilizzare per il riordino dei tribunali devono considerare tra l’altro il bacino d’utenza in base alla densità commerciale e territoriale, ai carichi di lavoro ed alle distanze tra diversi uffici;
  • trasformare i tribunali minori in sedi distaccate dei maggiori con un intervento legislativo; al tempo stesso dislocare i magistrati sul territorio secondo criteri di funzionalità;
  • creare macro-aree che, accorpando tribunali di piccole dimensioni, favoriscono all’interno la mobilità dei giudici. Ciò non necessita di modifiche legislative così come gli uffici dei giudici di pace possono essere razionalizzati senza cambiare le leggi;
  • affinare le competenze specialistiche da parte di magistrati per una migliore organizzazione territoriale degli uffici giudiziari;
  • istituire sezioni specializzate sull’esempio di quanto fatto per la proprietà industriale, assicurando qualità, celerità e uniformità delle decisioni. Un buon esempio è dato in riferimento alle sezioni specializzate in materia commerciale istituite presso i tribunali come quelli di Milano e quindi affinare le competenze secondo le modifiche ordinamentali per materie omogenee e predeterminate. Infatti l’articolo 102 della Costituzione consente, nell’ambito della giurisdizione ordinaria, di dare vita a sezioni specializzate in determinati settori, caratterizzate dalla compresenza di magistrati ordinari e di cittadini “idonei” all’ordine giudiziario.
L’optimum per l’efficienza del sistema paese in campo economico e aziendale sarebbe quello di una riforma che accresca il grado di specializzazione dei magistrati con la creazione di sezioni specificatamente dedicate alle controversie tra imprese.
La specializzazione è rilevante soprattutto quando il giudice ordinario deve affidarsi a consulenti tecnici, con conseguente notevole attesa dell’attività dei periti.
Per quanto attiene alla distribuzione degli incarichi ai consulenti da parte dei magistrati, la riforma del processo civile del 2009 ha affidato ai Presidenti dei Tribunali il compito di vigilare affinché gli incarichi siano equamente distribuiti tra gli iscritti all’albo.
La nuova distribuzione e organizzazione degli uffici giudiziari trarrà molti vantaggi anche dalle modalità di gestione basate sulle nuove tecnologie attraverso un sempre maggiore utilizzo nei procedimenti giudiziari della posta elettronica certificata.
Nella riorganizzazione geografica dei tribunali va istituito l’ufficio del processo, per offrire al giudice la possibilità di avvalersi della collaborazione di personale amministrativo e di nuove figure anche esterne.
Si cerca di valorizzare la funzione del tribunale come produzione del servizio proprio con l’introduzione dell’ufficio del processo. I Presidenti dei Tribunali devono diventare dei veri Court Manager in grado di conciliare l’interesse pubblico con l’interesse ai bassi costi, alla produttività ed alla performance dei magistrati. Proprio in questa direzione va il Protocollo d’Intesa sottoscritto il 18 gennaio 2011 tra il CSM ed il Ministro della Pubblica Istruzione diretto a sviluppare la valutazione della performance dei singoli magistrati e la loro comparabilità. Lo stesso disegno di legge 2612 prevede l’adozione, da parte dei Presidenti di Tribunale o di singole sezioni, di programmi a cadenza annuale per la pianificazione e la riduzione del contenzioso civile pendente.
L’efficacia di queste iniziative dipende,tuttavia, dall’effettiva possibilità per i responsabili degli uffici di esercitare potere di vigilanza sugli obiettivi fissati nel programma da parte dei singoli magistrati in modo che il successivo esito delle valutazioni del lavoro, finisca per influire sulle progressioni di carriera dei magistrati, con una valutazione più meritocratica. Al CSM compete una valutazione di professionalità dei magistrati ogni quattro anni a decorrere dalla data di nomina fino al superamento della settima valutazione cioè dopo 28 anni di lavoro.
Nella giustizia civile,in specie, l’adozione di nuove tecnologie e l’utilizzo più razionale delle risorse tradizionali, costituiscono le best practice rivolte a migliorare l’attività giudiziaria in sé e la funzionalità dei servizi accessori come la comunicazione con gli utenti.
Tra le best practice che diminuiscono il tempo del contenzioso c’è il più rapido accesso alle decisioni dei tribunali e dei Giudici di Pace attraverso le banche dati di giurisprudenza territoriale costantemente aggiornate sulle sentenze. Inoltre smaltire l’imponente arretrato civile che si è accumulato negli anni con misure straordinarie, normative ed organizzative riducendo il numero dei processi civili arretrati conduce ad un aumento della produttività.
Suggerimenti per limitare la domanda:
  • disincentivare i livelli patologici di litigiosità, alleviando il carico di lavoro dei tribunali:
  • maggiore osservanza dei contratti e delle norme, poiché, proprio aumentando la certezza nelle sanzioni sull’inosservanza degli obblighi contrattuali, scaturisce una disincentivazione ad una richiesta di litigiosità;
  • correggere le inefficienze della PA poiché, alle volte, lo Stato contribuisce ad aggravare il contenzioso pendente. Infatti molteplici sono le controversie previdenziali, di pubblico impiego e di quelle relative ad espropri per pubblica utilità e che riguardano in genere la PA (INPS, INAIL) così come i ricorsi contro le sanzioni amministrative che rappresentano un’elevata percentuale delle controversie affidate ai Giudici di Pace. I procedimenti pendenti dinanzi alla Corte di Cassazione in cui è parte un’Amministrazione Pubblica ammontano al 35,4% di tutto il contenzioso.
Per diminuire questa crescita esponenziale nell’ultimo decennio (+200%), dal 1 gennaio 2010 è stato introdotto il pagamento di un contributo di Euro 30 per l’avvio dei procedimenti di opposizione a sanzioni amministrative fino a 1.500,00 Euro, con il risultato in un semestre di registrare una riduzione pari in media al 52%.
La misura di questi filtri pecuniari è ben efficace, tant’è che il disegno di legge 2612 prevede l’aumento del 50% del contributo unificato nei giudizi di impugnazione, misura in più per disincentivare quei ricorsi per i quali già il solo pagamento del contributo rappresentava un forte disincentivo.
  • La proliferazione delle controversie seriali dinanzi ai Giudici di Pace per cause intentate in favore di una pluralità di soggetti e richieste di modeste entità dovrebbe prevedere il pagamento di un contributo come forte disincentivo per scoraggiare le cause seriali.
In particolare il contenzioso seriale penalizza molte imprese in quanto i costi per la difesa delle imprese in giudizio sono molto più elevati di una transazione stragiudiziale.
Inoltre si ritiene che i giudici debbano ricorrere con maggiore frequenza anche d’ufficio all’istituto processuale della riunione dei procedimenti.
  • Infine in campo economico per deflazionare il contenzioso civile e commerciale, intervenendo sulla domanda di giustizia, si deve puntare sugli strumenti di soluzione delle liti alternative ai giudizi, con l’obiettivo di aumentare le conciliazioni stragiudiziali, facendo ricorso alle soluzioni bonarie gestite direttamente dal giudice o da consulenti tecnici nominati dai giudici stessi.
In conclusione, se il sistema giudiziario è efficiente, invece di approfittare dei tempi lunghi dei processi a favore di chi ha torto, è bene potenziare la mediazione come strumento che permette alle imprese ed ai cittadini di chiudere le liti in tempi ragionevoli ed a costi contenuti. A conferma di questa utilità, è stato emanato il decreto legislativo 28/2010 che prevede di favorire la soluzione delle controversie fuori dalle aule dei tribunali importante soprattutto per i rapporti tra imprese che sono destinati a durare nel tempo, con il vantaggio di non compromettere le relazioni preesistenti.





 

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